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민원인 - 형질변경하려는 토지 일부분의 높이 또는 깊이의 변화는 50센티미터를 초과하지만, 토지 전체의 높이 또는 깊이 변화의 평균은 50센티미터 이내인 경우, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제3호가목에 따른 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내”의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등에 해당되는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제3호가목 등 관련)
[법제처 26-0427, 2026.06.30, 법제처]
질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제4항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제53조제3호가목에서는 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위 중 하나로 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토·성토·정지 등을 규정하고 있는바, 형질변경하려는 토지 일부분의 높이 또는 깊이의 변화는 50센티미터를 초과하지만 토지 전체의 높이 또는 깊이 변화의 평균은 50센티미터 이내인 경우, 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에 따른 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내”의 절토·성토·정지 등에 해당되는지?
회답
이 사안의 경우, 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에 따른 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내”의 절토·성토·정지 등에 해당하지 않습니다.
이유
먼저 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에서는 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위 중 하나로 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내”의 절토·성토·정지 등을 규정하고 있는데, 일반적으로 “이내”란 “일정한 범위나 한도의 안”을 의미한다는 점을 고려하면1)1) 국립국어원 표준국어대사전 참조 같은 목에서 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내”라고 규정한 것은 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 토지형질변경의 한도를 의미한다고 보아야 하는바, 이 사안과 같이 형질변경한 토지 일부분의 높이 또는 깊이의 변화가 50센티미터를 초과한다면 비록 형질변경한 토지 전체의 높이 또는 깊이 변화의 평균이 50센티미터 이하인 경우라 하더라도 경미한 토지형질변경으로 볼 수 있는 한도를 벗어났으므로 같은 영 제53조제3호가목에 해당되지 않아 개발행위허가를 받아야 한다고 보는 것이 타당합니다. 그리고 국토계획법 시행령 제53조제3호가목은 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 경우에는 개발행위허가를 받아야 한다는 같은 법 제56조제1항제2호의 예외를 규정한 것이므로 같은 법 시행령 제53조제3호가목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위의 범위는 그 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것인데2)2) 법제처 2017. 11. 20. 회신 17-0563 해석례 참조 , 같은 영 제53조제3호가목에서 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내”라고 규정하고 있음에도 불구하고 이를 평균 50센티미터를 의미하는 것으로 보아, 토지의 특정 부분에 대한 높이 또는 깊이의 변화가 각각 50센티미터를 초과하는 경우에도 개발행위허가를 받지 않고 형질변경할 수 있다고 보는 것은, 명시적 규정 없이 예외의 범위를 지나치게 확대하여 해석하는 것으로서 타당하지 않습니다. 한편 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에 따른 “높이 또는 깊이 50센티미터 이내”를 토지의 모든 부분에 대하여 50센티미터 이내로 형질변경하는 경우에만 개발행위허가를 받지 않아도 된다고 해석하는 것은 지나친 규제라는 의견이 있습니다. 그러나 토지의 일부분에서라도 절토나 성토를 한 결과 지반의 높이 또는 깊이가 50센티미터를 초과하여 변경되는 경우에는 비탈면 또는 절개면이 발생하는 등 그 토지의 외형이 실질적으로 변경될 수 있고3)3) 대법원 2023. 9. 21. 2022두31143 판결례 참조 , 이로 인해 토사붕괴나 낙석 등이 발생할 위험은 변경의 평균값이 크지 않더라도 있을 수 있으므로, 이러한 경우에는 허가관청이 국토계획법 시행령 별표 1의2 개발행위허가기준에 따라 토지의 형질변경을 한 자가 형질변경으로 수반된 비탈면 또는 절개면에 대해 적절한 안전조치를 하였는지 여부 등을 심사할 수 있도록 하는 것이 토지의 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하고 난개발을 방지하기 위한 개발행위허가 제도의 취지4)4) 법제처 2020. 8. 3. 회신 20-0334 해석례 참조 에 부합한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 따라서 이 사안의 경우, 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에 따른 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내”의 절토·성토·정지 등에 해당하지 않습니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ②·③ (생 략) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. 1. ～ 2. (생 략) 3. 토지의 형질변경 가. 높이 50센티미터 이내(여러 차례에 걸쳐 이루어지는 경우에는 누적하여 산정한다) 또는 깊이 50센티미터 이내(여러 차례에 걸쳐 이루어지는 경우에는 누적하여 산정한다)의 절토·성토·정지 등(포장을 제외하며, 주거지역·상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다) 나. ～ 라. (생 략) 4. ～ 6. (생 략) <관계 법령>